Eisen bewijs rijden terwijl rijbewijs ongeldig is verklaard (art 9 lid 2 WVW)

8.1. De minst tot de verbeelding sprekende gronden voor ongeldigverklaring van het rijbewijs zijn opgesomd in art. 124 lid 1 onder a t/m e WVW: het is (a) uitgegeven op grond van door de houder opgegeven onjuiste gegevens, het is (b) abusievelijk afgegeven of (c) de houder doet zelf schriftelijk afstand van zijn rijbevoegdheid. Ook kan de houder zelf een onderzoek hebben gevraagd naar zijn rijgeschiktheid wat bij een negatief resultaat ook leidt tot ongeldigverklaring (d) en dan is nog het curieuze geval onder (e): het rijbewijs is als gevonden voorwerp ontvangen en teruggave aan de houder is niet mogelijk gebleken.
Deze gevallen leiden in verband met art. 9 lid 2 WVW 1994 in de praktijk niet of nauwelijks tot problemen, zo is mijn vermoeden. Dat ligt echter anders bij de volgende gevallen.
Ongeldigverklaring kan namelijk ook indien er kennelijk iets schort aan de rijvaardigheid of rijgeschiktheid van de houder van het rijbewijs, op grond van de art. 130 e.v. WVW. Van een daartoe strekkend vermoeden kan – doorgaans door een opsporingsambtenaar – mededeling worden gedaan aan het CBR (art. 130 WVW). Dat kan leiden tot een verplichting deel te nemen aan een Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (de zgn. EMA of de lichte variant, de LEMA), of – tot 2013 – de deelname aan het alcoholslotprogramma en als laatste de verplichting een onderzoek te ondergaan naar de rijvaardigheid of rijgeschiktheid (art. 131 WVW). De uitwerking van deze verplichtingen zijn te vinden in een ministeriële regeling: de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011.6 Het door de houder van het rijbewijs niet naleven van de opgelegde verplichtingen – waaronder ook valt de plicht de kosten ervan te voldoen – leidt op grond van art. 132 lid 2 WVW 1994 tot “onverwijlde” ongeldigverklaring van het rijbewijs. Is een nader onderzoek opgelegd naar de rijvaardigheid c.q. rijbekwaamheid en is de uitslag daarvan negatief, dan volgt op grond van art. 134 lid 2 eveneens ongeldigverklaring van het rijbewijs. Nadat een rijbewijs ongeldig is verklaard dient de houder ervan dit in te leveren bij de autoriteit die tot ongeldigverklaring is overgegaan. Bij de gevallen bedoeld in art. 132 en 134 WVW 1994 is dat het CBR, zie art. 132 lid 5 en art. 134 lid 4 WVW, waarin de eerder genoemde bepaling van overeenkomstige toepassing is verklaard.

8.2. Bijzondere aandacht verdient in deze administratiefrechtelijke regeling het tijdstip van het van kracht worden van de ongeldigverklaring van het rijbewijs. De (huidige) WVW 1994 bepaalt daaromtrent, in art. 124 lid 3 en art. 132 lid 4 als volgt:

“De ongeldigverklaring is van kracht met ingang van de zevende dag na die waarop het besluit tot ongeldigverklaring aan de houder van het rijbewijs is bekend gemaakt.”

In art. 134 lid 3 WVW 1994 is dit artikellid van art. 132 van overeenkomstige toepassing verklaard. De precieze bewoordingen van deze bepaling stammen uit de Vierde Nota van Wijziging, van 11 juni 1993,7 behorend bij het wetsvoorstel voor de WVW 1994. De oorspronkelijke tekst in het wetsvoorstel8 – destijds voorkomende in art. 133 lid 4 van het oorspronkelijke voorstel – luidde nog: “De ongeldigverklaring is van kracht met ingang van de zevende dag na die van dagtekening van het besluit.” Los daarvan was in lid 3 bepaald: “Onze Minister deelt het besluit schriftelijk en met redenen omkleed mede aan betrokkene alsmede aan bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen of instanties.” Deze laatste bepaling werd ook gewijzigd, bij dezelfde Vierde Nota van Wijziging, in die zin dat daarin ‘aan betrokkene’ verviel, net als de zinsnede dat de beslissing met redenen is omkleed. De reden voor deze wijzigingen met betrekking tot het van kracht worden van de ongeldigverklaring lag blijkens de toelichting bij die Vierde Nota van wijziging in de inmiddels ingevoerde Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waaraan een groot aantal bepalingen uit het wetsvoorstel moest worden aangepast. Ik citeer uit die Toelichting (p. 8):

“In verband met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is het noodzakelijk de Wegenverkeerswet 1992, voorzover deze betrekking heeft op onderwerpen, geregeld in de Algemene wet bestuursrecht, aan te passen aan de systematiek en terminologie van de Algemene wet bestuursrecht. De wijzigingen betreffen vooral bepalingen omtrent de aanduiding van termijnen; deze dienen ter aanpassing aan de systematiek van de Awb te worden aangeduid in weken in plaats van in dagen, alsmede bepalingen omtrent de motivering en manier van mededelen van besluiten aan de justitiabele. Voorts is in een enkele bepaling, ter wille van de eenvormigheid, de terminologie aangepast aan de bewoordingen van de regeling waarnaar verwezen wordt in het Wetboek van Strafvordering.”

Met die Vierde Nota van Wijziging werd dus ondubbelzinnig uitgedrukt dat op de bestuursrechtelijke beschikking de algemene regels van bestuursrecht, zoals destijds gecodificeerd in de nieuwe Awb, van toepassing zouden zijn.9

Bekendmaking beslissingen CBR

8.3. De van belang zijnde algemene regels van bestuursrecht die op bekendmaking van besluiten van toepassing zijn te vinden in de Awb, Hoofdstuk 3. Algemene bepalingen over besluiten, Afdeling 3.6. Bekendmaking en mededeling en luiden:

“Artikel 3:40

Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.

Artikel 3:41
1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.

2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.”

8.4. De bepaling van art. 3.40 Awb correspondeert met de regeling in de WVW 1994, waar het gaat om het “van kracht” zijn, zoals het daar is genoemd, van de ongeldigverklaring van het rijbewijs, die is gekoppeld aan de bekendmaking. Voorafgaand aan de bekendmaking is er, althans theoretisch, wel een besluit, maar de bekendmaking is een constitutief vereiste voor het naar buiten toe kunnen werken van dat besluit.10Gebreken in de bekendmaking maken het besluit niet per se non-existent of onrechtmatig. Doorgaans heeft een dergelijk gebrek wel gevolgen voor de termijn voor (administratief) beroep of bezwaar in die zin dat die termijn nog niet is ‘gaan lopen’.11 Het lijkt mij echter, gelet op de rechtsgevolgen van de ongeldigverklaring, dat dit, mutatis mutandis, ook zou moeten worden aangenomen voor het van kracht worden van de ongeldigverklaring van het rijbewijs – waar die gekoppeld is aan een termijn van zeven dagen na de bekendmaking van het besluit zou ik aan willen nemen dat die termijn ook niet loopt indien de bekendmaking niet of niet op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. Met andere woorden: de ongeldigheid treedt dan inderdaad (nog) niet in werking.

8.5. In het bestuursrecht geldt echter niet de regel, dat de belanghebbende ook daadwerkelijk op de hoogte moet zijn van het besluit, voordat het in werking treedt. Dat volgt uit art. 3.41 Awb, dat in lid 1 behalve uitreiking ook toezending van het besluit kent. Die wijze van toezending is vormvrij, en behoeft bijvoorbeeld niet aangetekend te geschieden.12 Daarenboven is er nog lid 2, dat stelt dat indien de bekendmaking niet kan geschieden op de in lid 1 voorziene wijze, de bekendmaking ook op een andere wijze kan geschieden. Daaronder wordt bijvoorbeeld ook publicatie van het besluit in een dag- of weekblad verstaan. Het verrichten van een zekere inspanning is dus wat van de overheid wordt verwacht – niet dat die inspanning ook resultaat heeft gehad.

8.6. Wel is een uitvloeisel van de eis dat het besluit door het overheidsorgaan moet zijn bekendgemaakt dat de bewijslast dat het besluit inderdaad is bekendgemaakt in eerste instantie rust op dat overheidsorgaan. Voldoende aannemelijk gemaakt moet worden dat het besluit bijvoorbeeld is verzonden. Dat kan vrij gemakkelijk indien die verzending met ‘track and trace’, dus bijvoorbeeld aangetekend via de post de deur uit is gegaan. Bij een gewone verzending per brief over de post moet dat aannemelijk maken op andere wijze kunnen geschieden. Maar al te veel problemen hoeft dat meestal ook niet op te leveren. Dat kan bijvoorbeeld door vermelding in een postverzendadministratie of anderszins, voor zover daaruit van daadwerkelijke verzending kan blijken (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4254).13

Als het gaat om de adressering van het besluit, geldt als hoofdregel dat het (laatst) bekende adres van de betrokkene daarvoor kan worden aangehouden, tenzij het bestuursorgaan ervan op de hoogte is dat dit adres niet juist is. In het bestuursrecht kan, zo begrijp ik, in zo’n geval ook worden teruggevallen op het adres in de BRP (Basisregistratie Personen).
Is op geen van de genoemde wijzen uitreiking of verzending mogelijk dan kan, zo stelt art. 3.41 lid 2 Awb de bekendmaking op andere geschikte wijze geschieden. In het bijzonder kan daaraan worden gedacht indien geen enkel adres van de betrokkene bekend is. Die andere geschikte wijze kan bijvoorbeeld een publicatie in een dag- of weekblad zijn.14 Een geschikte wijze kan ook zijn de toezending aan het laatst bekende adres, of in een specifiek geval, de moeder van de betrokkene.15

8.7. Het stelsel van de art. 3.40 en 3.41 Awb heeft ook consequenties voor de regeling van de ongeldigverklaring van het rijbewijs. Zoals hierboven bleek is voor het in werking treden van het besluit vereist dat het besluit is verzonden. Voor dát specifieke rechtsgevolg is naar ik meen niet vereist dat de betrokkene ook daadwerkelijk kennis heeft genomen van het besluit. Voldoende is immers een binnen het kader van de AWB passende wijze van verzending. Dat levert het vermoeden op dat de betrokkene van het besluit kennis heeft kunnen nemen en dat is voor de geldigheid van het besluit in beginsel voldoende. Tegenover het door de besluitnemer geleverde bewijs van verzending zal de betrokkene dan ook zwaar geschut moeten inzetten om het daaraan verbonden vermoeden dat de brief hem heeft bereikt te weerleggen. Dan zal aannemelijk gemaakt moeten worden dat ondanks de verzending er omstandigheden zijn die het nu juist aannemelijk maken dat het bericht hem niet heeft kunnen bereiken – bijvoorbeeld dat de postbezorger in de wijk de post heeft verduisterd. Een geadresseerde kan niet volstaan met een eenvoudige ontkenning van de ontvangst.16 Als het bestuursorgaan aan de redelijkerwijze te stellen eisen heeft voldaan, valt het niet kennis nemen van het besluit derhalve binnen de risicosfeer van de beoogde ontvanger.

Subjectieve bestanddeel: weten of redelijkerwijze moeten weten

8.8. Het uitvloeisel van de voorgaande exercitie op het terrein van het bestuursrecht is dat de voor het van kracht worden van de ongeldigverklaring van het rijbewijs, zoals bedoeld in de art. 124 lid 3 en 132 lid 4 WVW, het startpunt daarvan toch wezenlijk anders ligt dan bij de vraag of, zoals art. 9 lid 2 WVW 1994 verlangt, de betrokkene weet of redelijkerwijze moet weten dat het rijbewijs ongeldig is verklaard. Een dergelijke (mate van) wetenschap is voor de objectieve vaststelling van het ongeldig zijn van het rijbewijs niet vereist. Bij het subjectieve bestanddeel weten of redelijkerwijze moeten weten ligt de nadruk juist wel op enige vorm van wetenschap, of op een verwijtbaar niet-weten.

8.9. Niettemin zal, en dan kom ik toe aan het strafrechtelijk bewijs van overtreding van art. 9 lid 2 WVW, uit de bewijsmiddelen moeten kunnen worden afgeleid dat het rijbewijs daadwerkelijk ongeldig is verklaard, en dat die ongeldigverklaring op het ten laste gelegde moment van het besturen van het motorrijtuig van kracht was. Voor dat laatste moeten er zeven dagen zijn verlopen na verzending, aldus art. 124 en 132 WVW. Idealiter bestaat dat bewijs uit een zich in het strafdossier bevindende mededeling van het CBR, gericht aan de rijbewijshouder, waarin het besluit tot ongeldigverklaring is vervat, met daarbij een aantekening waaruit blijkt van de (aangetekende) verzending van dat besluit aan de betrokken rijbewijshouder, en waaruit ook blijkt van de datum van verzending van die mededeling. In een aantal gevallen mankeert daaraan echter het een of ander. Zo wijst mijn ambtgenoot Vellinga,17 in navolging van het cassatiemiddel, in een conclusie op een bijzonder probleem dat ontstaat door de redactie van de mededeling omtrent de ongeldigverklaring door het CBR. Daarin wordt – conform de eisen van de Awb – weliswaar meegedeeld dat en waarom het rijbewijs ongeldig is verklaard, maar de standaardfrase die het CBR vervolgens gebruikt is: “De ongeldigverklaring is van kracht met ingang van de zevende dag na die van de dagtekening van dit besluit.” Dat is niet in overeenstemming met de wettelijke terminologie, die immers spreekt van zeven dan na de bekendmaking, die geschiedt door de verzending. Afgezien van het feit dat de betrokkene daardoor op het verkeerde been wordt gezet kan ook de strafrechter hierdoor in dwaling komen te verkeren over het wettelijk juiste tijdstip van inwerkingtreding van de ongeldigheid van het rijbewijs. In het zojuist genoemde geval bleek uit de gebezigde bewijsmiddelen niet van de vereiste verzending van het besluit, wat voor mijn ambtgenoot reden was om te stellen dat het hof op ontoereikende gronden ervan was uitgegaan dat het rijbewijs ongeldig was verklaard. De Hoge Raad casseerde in die zaak, op de in de conclusie van de AG omtrent dit middel vermelde gronden. In enkele andere zaken speelde volgens de conclusie van de AG hetzelfde probleem, met als uitkomst dat de Hoge Raad casseerde. Een vergelijkbaar geval is HR 26 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:995. Ook daar signaleert de AG – in dit geval ambtgenoot Knigge – de niet juiste vermelding in de mededeling van het CBR omtrent de ingangsdatum van de ongeldigverklaring en constateert hij eveneens dat uit de bewijsmiddelen niet van de bekendmaking kan blijken. Voorts kon, in zijn visie, de overweging van het hof dat de wetenschap van de verdachte over het ongeldig verklaard zijn kon worden afgeleid uit een eerder onherroepelijk vonnis niet door de beugel. De Hoge Raad casseerde ook in deze zaak, met de volgende overweging:

“2.3. Anders dan het Hof heeft geoordeeld, kan uit de omstandigheid dat de verdachte bij onherroepelijk vonnis van de Politierechter van 13 maart 2012 vanwege het rijden terwijl zijn rijbewijs ongeldig was verklaard, is veroordeeld tot een ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen en dat de executie van die rijontzegging op 6 november 2013 is ingegaan, niet zonder meer worden afgeleid dat de verdachte wist dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard. Zulks volgt evenmin uit de overige bewijsmiddelen, nu daaruit niet blijkt of, en zo ja, wanneer het onder 2.2.2 in bewijsmiddel 4 weergegeven besluit van het CBR aan de verdachte is bekendgemaakt. De bewezenverklaring, voor zover inhoudende dat de verdachte wist dat een op zijn naam gesteld rijbewijs ongeldig was verklaard, is daarom niet naar de eis der wet met redenen omkleed.”

De Hoge Raad volgde blijkens de uitkomst dus de conclusie van de AG, maar naar ik meen met een overweging die enige onzekerheid laat bestaan over wat nu precies de functie is van het niet blijken van de verzending van het besluit door het CBR. Ik zou menen dat die kwestie toch primair zijn weerslag heeft op het van kracht zijn van de ongeldigheid van het rijbewijs, en eerst daarna, in afgeleide vorm, repercussies kan hebben voor de vraag of de verdachte wist van de ongeldigheid. In de geciteerde overweging worden beide aspecten als onder de algemene noemer van de wetenschap van de ongeldigverklaring geplaatst, wat licht verwarring kan scheppen als het gaat om de vraag waar het nu precies aan schort.18

In een derde te noemen uitspraak 19 – en wel de meest recente waarin dit aspect aan de orde was – casseerde de Hoge Raad opnieuw met verwijzing naar de conclusie van de AG, in dit geval mijn ambtgenoot Hofstee, onder punt 13.20 Daarin vatte Hofstee het probleem in zijn conclusie als volgt samen:21

“13. Anders dan in bewijsmiddel B staat vermeld, gaat de ongeldigverklaring van een rijbewijs niet in vanaf de zevende dag na de dagtekening van het besluit waarbij het rijbewijs ongeldig is verklaard. Art. 132, vierde lid, WVW 1994 bepaalt immers dat de ongeldigverklaring van kracht is met ingang van de zevende dag na die waarop het besluit tot ongeldigverklaring aan de houder van het rijbewijs is bekendgemaakt. Van enige vorm van bekendmaking van het in bewijsmiddel B weergegeven besluit aan de verdachte, geven de gebezigde bewijsmiddelen echter geen blijk. Derhalve kan in het licht van de gebezigde bewijsmiddelen niet worden vastgesteld dat het rijbewijs van de verdachte op 3 juni 2014 ongeldig was verklaard, zodat evenmin uit deze bewijsmiddelen kan volgen dat de verdachte redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard. Reeds om deze reden slaagt het welwillend door mij gelezen middel.”

Deze analyse van het probleem, nagevolgd door de Hoge Raad, lijkt mij juist. De eerste vaststelling moet zijn dat het rijbewijs ongeldig is verklaard en dat deze ongeldigverklaring van kracht is, waarna – vervolgens – de vraag of de verdachte daarvan ‘op de hoogte’ was aan de orde komt bij de beoordeling van het weten of redelijkerwijze moeten vermoeden.

8.10. Het lijkt mij – en dan waag ik mij aan een opmerking die iets buiten de onderhavige rechtsstrijd ligt – dat problemen op het punt van de vaststelling door de strafrechter van de ongeldigheid van het rijbewijs door een aanscherping van de praktijk heel goed kunnen worden voorkomen en dat dit ook niet al te veel moeite zou hoeven te kosten. Ten eerste zou het CBR zijn standaardbrieven, met daarin de verwarrende mededeling over het van kracht worden van de ongeldigverklaring moeten aanpassen aan de wettelijke omschrijving daarvan en, conform de praktijk die voortvloeit uit art. 3.31 Awb, aantekening moeten houden van de verzending of uitreiking van de mededeling. Deze gegevens zouden zich ook in elk dossier dat aan de rechter wordt voorgelegd moeten bevinden, waarvoor het OM – in laatste instantie – zorg zou moeten dragen.22

8.11. Hierboven meldde ik al dat aan de objectieve kant van het delict er nog een subcategorie te benoemen valt, namelijk de eis dat, indien het rijbewijs (daadwerkelijk) ongeldig is verklaard, ook nog vastgesteld moet worden dat niet nadien aan de bestuurder een ander rijbewijs – van dezelfde categorie motorrijtuigen – is afgegeven. Over de voorwaarde dat aan de bestuurder na ongeldigverklaring van zijn rijbewijs geen ander rijbewijs is afgegeven schrijven Stamhuis en Remmelink:23

“De wetgever heeft hiermee tot uitdrukking gebracht, dat het handelen in de gevallen dat er wel een nieuw rijbewijs is, niet meer in strijd met de wet is. Een vormgeving in de gedaante van een kwalificatie-uitsluitingsgrond behoorde dan ook tot de mogelijkheden. Al vanaf art. 26 MRW is er echter voor gekozen deze passage in de delictsomschrijving op te nemen, waaruit te concluderen valt, dat zij het karakter van bestanddeel heeft en aspecten van de wederrechtelijkheid van het gedrag tot uitdrukking brengt. Bij telastelegging en bewijs dient dit bestanddeel dus ‘meegenomen’ te worden. Een mededeling van niet opgenomen zijn in het rijbewijsregister kan in ieder geval het bewijs van dit negativum leveren.”

8.12. Geheel onopgemerkt mag deze eis in de bewijsconstructie dus niet blijven, zo meen ik met de geciteerde schrijvers. Het OM zal zich er dus ook rekenschap van moeten geven dat de informatie waaruit dit ‘negatieve’ bestanddeel kan blijken zich in het dossier behoort te bevinden. Dat kan dus een uitdraai uit het rijbewijsregister zijn, waaruit blijkt dat geen geldig rijbewijs van kracht was tijdens het besturen door de verdachte. Maar daarbij komt dat – en dat is een zekere relativering – naar aan valt te nemen de verdachte dit gegeven, als zich dit in positieve zin voordoet, doorgaans wel onmiddellijk onder de aandacht zal brengen van de rechter, mocht dit in eerdere fase over het hoofd zijn gezien. Omgekeerd kan dus ook wel uit de verklaring van de verdachte bestuurder, dat hij inderdaad met een ongeldig rijbewijs reed, worden afgeleid dat geen nieuw rijbewijs was afgegeven. De eisen op dit punt lijken me niet al te hoog te worden gesteld.24 In cassatie zijn klachten op dit punt dan ook wat zeldzamer, maar ze komen wel voor. Zeer recent nog: HR 2 april 2019, ECLI:NL:HR:2019:485. Opnieuw had hier volgens de Hoge Raad de (wnd.) AG, in dit geval mijn ambtgenote Paridaens, de vinger op de juiste zere plek gelegd en casseerde hij met verwijzing naar de gronden in de conclusie. Daarin valt onder meer het volgende te lezen:

“Het hof heeft bewezen verklaard dat aan de verdachte na de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs “geen ander rijbewijs voor het besturen van een motorrijtuig van de betrokken categorie of categorieën was afgegeven”. Dit onderdeel kan inderdaad niet uit de gebruikte bewijsmiddelen worden afgeleid. Met name kan dit niet zonder meer worden afgeleid uit de door het hof voor het bewijs gebruikte verklaring van de verdachte dat hij zijn (eerder door hem ingeleverde) rijbewijs van het CBR heeft teruggekregen. Deze klacht acht ik daarmee gegrond en deze gegrondheid moet tot cassatie leiden.”

8.13. Als laatste algemene punt noem ik dat een (administratief) bezwaar of beroep tegen de ongeldigverklaring van het rijbewijs geen schorsende werking heeft. Wel kan een geslaagd beroep meebrengen dat achteraf bezien de ongeldigverklaring nooit heeft gegolden. Dat leidt dan tot vrijspraak van het tenlastegelegde art. 9 lid 2 WVW.25

“Artikel 32.

Het bewijs van de voor eene veroordeeling krachtens het thans geldende artikel 26 vereischte wetenschap zal meermalen bezwaarlijk te leveren zijn. Daarom is ingevoegd: „of redelijkerwijze moet weten”.

“[Art. 32] heeft eveneens het vereiste dier wetenschap voor de geldigheid van het verbod aanvaard, doch houdt rekening met het practische bezwaar, dat het bewijs dier wetenschap moeilijk zal zijn te leveren en stelt op die grond degene, bij wie die wetenschap meermalen moeilijk zal zijn te leveren en stelt op die grond degene, bij wie die wetenschap redelijkerwijs aanwezig moet zijn, gelijk met hem, die de wetenschap bezit. Hoewel tegen deze wijziging weinig valt in te brengen, zal ook bij de toepassing der Wegenverkeerswet de geldigheid der verbodsbepaling van art. 32 dier wet afhankelijk zijn van de vraag, of bij de betrokkene vorenbedoelde wetenschap aanwezig wordt geacht. Slechts is aan de rechter meer vrijheid gelaten met betrekking tot de middelen, waardoor hij die wetenschap bewezen acht.”

In deze visie zou het delict – materieel gezien – slechts opzet omvatten en geen schuld. Naar huidige inzichten valt echter aan te nemen dat de wetgever in art. 9 lid 2 WVW 1994 een samenstelling van een opzetvorm (het weten) en een schuldvorm (redelijkerwijze moeten weten) heeft willen uitdrukken die niet afwijkt van hetgeen in het algemene strafrecht gangbaar is. Het delict is dus ‘pro parte doleus, pro parte culpoos’.32 Ook De Hullu gaat daarvan dunkt mij uit in zijn handboek.33 Over de variant van het redelijkerwijze moeten weten merkt hij nog op dat – net als bij de ‘echte’ culpoze delicten, zo voeg ik daaraan toe – het daarbij gaat om voor een misdrijf vereiste ‘grove’ schuld. Overigens – dat blijkt ook bij de hierna te bespreken jurisprudentie over dit bestanddeel – is het maken van een keuze tussen beide varianten voor de strafrechter niet verplicht – niet bij de bewijsbeslissing en evenmin bij de kwalificatie van het bewezenverklaarde.

Weten of ernstig verwijtbare onbekendheid

10.1. Als uitgangspunt geldt dus dat sprake moet zijn van gebleken bekendheid van de verdachte met de administratieve beschikking (weten in enige vorm), dan wel van ernstig verwijtbare onbekendheid (het redelijkerwijs moeten hebben geweten) daarmee. Het bewijs op dit punt lijkt echter bepaald niet gemakkelijk te leveren. In 2009 – toen nog geen uitspraken van de Hoge Raad op dit punt waren verschenen – konden Van der Meulen en Simmelink nog, in navolging van een arrest van het hof Arnhem,34 de stelling verdedigen dat een administratiefrechtelijk gezien correcte verzending van de mededeling van ongeldigverklaring een doorgaans voldoende bewijsvermoeden oplevert voor het weten of redelijkerwijze moeten weten.35 Uit de nadien verschenen jurisprudentie kan echter worden opgemaakt dat de Hoge Raad aanmerkelijk strenger is bij het beoordelen van het bewijs van die schuldvormen.36 Zo is de enkele omstandigheid dat het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van een verdachte per aangetekende brief is verzonden en die brief niet retour is gekomen, niet voldoende is om vast te stellen dat de verdachte wist van de ongeldigverklaring in de zin van art. 9 lid 2 WVW.37 Ingeval de brief zowel per reguliere post als aangetekend is verzonden, geldt hetzelfde.38 De overweging dat TNT Post (blijkens de website) een aangetekend poststuk pleegt te retourneren indien het niet persoonlijk aan de geadresseerde kan worden afgegeven, kan daarin volgens de Hoge Raad geen verandering brengen.39 Ook uit een brief van het CBR aan het korps Landelijke Politiediensten, inhoudend dat het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de verdachte aangetekend naar hem is verzonden en retour is gekomen met de mededeling “niet afgehaald”, in combinatie met de omstandigheid dat dat besluit blijkens de overgelegde ID-staat SKDB “aan het juiste adres van verdachte is verzonden” kan niet worden opgemaakt dat de verdachte redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard.40

10.2. Ook – zo vat ik enigszins verkort samen – de opname in art. 9 lid 2 WVW 1994 van het redelijkerwijze moeten weten leidt niet tot een minder strenge beoordeling. Bijvoorbeeld, de omstandigheid dat de verdachte een brief van het CBR heeft ontvangen met daarin vermeld dat een besluit is genomen met als mogelijke consequentie de ongeldigverklaring van het rijbewijs, is meermalen niet voldoende gebleken om te kunnen concluderen dat de verdachte – tenminste – redelijkerwijze moet hebben geweten dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard. Zo was er een zaak waarin de verdachte aangaf wel een brief te hebben ontvangen van het CBR, met daarin vermeld dat de geldigheid van zijn rijbewijs was geschorst en dat het CBR, bij het niet meewerken aan het onderzoek dat aan hem werd opgelegd, zou overgaan tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Voorts stond in de brief dat een verhuizing of verblijf elders tijdig en schriftelijk moet worden medegedeeld en dat de procedure ongeacht de juistheid van het correspondentieadres zou worden voortgezet. De verdachte gaf aan dat hij zijn verhuizing telefonisch had doorgegeven aan het CBR. Het oordeel van het hof dat uit die omstandigheden tezamen kon volgen dat de verdachte redelijkerwijs moest weten van de ongeldigverklaring van het rijbewijs, deelde de Hoge Raad niet.41

Rijbewijs ongeldig vanwege niet voldoende meewerken

10.3. Hetzelfde blijkt uit de aan de Hoge Raad voorgelegde zaken waarin de ongeldigverklaring van het rijbewijs is gevolgd op het niet (voldoende) meewerken aan een EMA, terwijl de verdachte van de oplegging van die EMA op de hoogte blijkt te zijn geweest. Zo was er een zaak waarin de aan de verdachte aangetekend verzonden brief aangaande het besluit tot ongeldigverklaring retour kwam met de mededeling dat de brief niet was afgehaald. De verdachte gaf ter terechtzitting zelf aan een brief over de oplegging van de EMA te hebben ontvangen, waarin stond dat het CBR bij het uitblijven van de betaling voor de EMA binnen tien weken over zou gaan tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Het hof overwoog dat tegen dat besluit namens de verdachte bezwaar was ingediend, waarvan geen schorsende werking uitgaat. Het op die omstandigheden gebaseerde oordeel van het hof dat verdachte redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard was volgens de Hoge Raad echter onvoldoende met redenen omkleed.42 In een andere zaak vond het hof dat er naast het niet retour komen naar het CBR van het naar het juiste (GBA)adres aangetekend verzonden besluit tot ongeldigverklaring, voldoende omstandigheden waren die in onderlinge samenhang bezien de conclusie konden dragen dat de verdachte redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ten tijde van het door hem besturen van een personenauto op 8 december 2010 ongeldig was.43 Die omstandigheden bestonden erin dat de verdachte blijkens zijn justitiële documentatie op 6 juni 2008 en 11 juni 2009 was aangehouden ter zake van een alcohol verkeersdelict voor welke feiten hij op 15 februari 2010 respectievelijk 13 december 2010 was veroordeeld. Voorts was gebleken dat de verdachte na zijn aanhouding op 8 december 2010 ten overstaan van verbalisanten had verklaard dat hij op enig moment na zijn (tweede) aanhouding een brief had ontvangen van het CBR, inhoudende dat hij de EMA-cursus moest volgen. In het telefoongesprek dat de verdachte naar aanleiding daarvan voerde met het CBR, omdat hij de met die cursus gemoeide kosten niet kon opbrengen, werd hem verteld dat het niet volgen van de cursus consequenties zou hebben voor zijn rijbewijs. Ook dit samenstel van omstandigheden kon volgens de Hoge Raad de gevolgtrekking dat de verdachte redelijkerwijs moest weten dat een op zijn naam gesteld rijbewijs ongeldig was verklaard niet billijken. In die lijn past ook de uitkomst in een zaak waarin het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de verdachte per aangetekende brief en als gewone brief was verzonden naar het juiste adres en enkel de aangetekende brief retour is gekomen. De overige omstandigheden waaruit het hof opmaakte dat de verdachte redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard, waren gelegen in de verklaring die de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep aflegde. Op basis daarvan bleek dat hij naar aanleiding van een brief van het CBR op de hoogte was van de LEMA die hij moest volgen. Deze had hij reeds betaald, maar omdat hij niet bij de cursus aanwezig kon zijn, heeft hij het toen verder gelaten voor wat het was. Ook dit was volgens de Hoge Raad niet zonder meer voldoende voor de conclusie dat de verdachte redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ongeldig was.44 Opvallend aan de verklaring van de verdachte was in dit geval dat hij zei te hebben geweten dat hij de LEMA moest volgen “omdat ik wel brieven krijg”. Betoogd zou kunnen worden dat hiermee de suggestie wordt gewekt dat ook de niet-aangetekende, niet retour gekomen brief van het CBR de verdachte toch heeft bereikt. Dat blijkt echter niet ondubbelzinnig.

10.4. In een andere zaak stond de verdachte terecht voor het tweemaal rijden zonder geldig rijbewijs. Ten aanzien van het latere feit op 24 februari 2016 verklaarde de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep dat hij toentertijd wist dat zijn rijbewijs ongeldig was. Die wetenschap werd ten aanzien van het eerdere feit op 4 september 2014 echter betwist. Bij zijn staandehouding voor dat feit had hij als volgt verklaard: “Ik heb de cursus gedaan moet alleen rijbewijs nog ophalen”. Het ten tijde van die staandehouding niet tot zijn beschikking hebben van het rijbewijs werd in dat geval bevestigd door een brief van het CBR, die aangetekend en niet-aangetekend naar hem is verzonden en welke brieven blijkens een aantekening in het dossier niet retour zijn gekomen. Anders dan het hof meende, kon de bij de staandehouding afgelegde verklaring volgens de Hoge Raad niet het sluitstuk vormen voor het bewijs van de wetenschap van de verdachte.45 Opgemerkt moet worden dat het in deze ging zaak om “weten”. Ook onvoldoende voor dit weten was volgens de Hoge Raad de omstandigheid dat – naast het niet retour komen van het aangetekend verzonden besluit van het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de verdachte – een verbalisant had waargenomen dat de verdachte en zijn vriendin bij het tegemoetkomend passeren van het politievoertuig waarin die verbalisant zat, wisselden van zitplaats, waarna de vriendin van de verdachte verder reed.46 Ook hier was het ‘weten’ bewezenverklaard, maar het is niet goed voor te stellen dat het ‘redelijkerwijze moeten weten’ het openbaar ministerie hier soelaas zou hebben geboden.

Meerdere veroordelingen vormt geen bewijs

10.5. Ook het meerdere keren veroordeeld zijn geweest van de verdachte wegens rijden tijdens ongeldigverklaring van het rijbewijs kan op zichzelf niet voldoende gewicht in de schaal leggen om het bewijs van een vorm van wetenschap van de ongeldigverklaring van het rijbewijs aan te nemen.47 Vellinga stelde in dat verband mijns inziens terecht dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat iemand die een straf moet ondergaan op de hoogte is voor welk(e) feit(en) die straf is opgelegd. Veroordeelden plegen – zo leert de ervaring – bepaald niet steeds te beschikken over een dergelijk geordend leven en een zo goed overzicht.48 In een andere zaak waarin die bekendheid een mogelijke rol zou kunnen spelen, hield het oordeel van het hof in cassatie evenmin stand. Het ging daar om een verdachte die bij zijn staandehouding op 18 oktober 2013 verklaarde dat hij zes maanden rijontzegging had gehad, welke ruim acht maanden eerder reeds had moeten aflopen. Hij had zijn rijbewijs echter niet teruggekregen. Blijkens de gegevens van het CBR hield de ongeldigverklaring van het rijbewijs verband met deelname aan het ASP, waarover de verdachte blijkens het in het dossier gevoegde besluit van 18 september 2012 op de hoogte gebracht zou moeten zijn. Mede gelet op de omstandigheid dat de bewijsvoering in verband met het voornoemde besluit niets inhield waaruit kan worden afgeleid dat dit besluit aan de verdachte is toegezonden en door hem is ontvangen, oordeelde de Hoge Raad dat de bewezenverklaring niet naar de eis der wet met redenen was omkleed.49

10.6. Tegenover al deze ‘missers’ staan slechts een beperkt aantal gevallen waarin het bewijsoordeel van de feitenrechter in cassatie overeind is gebleven. Dat was bijvoorbeeld wel het geval in een zaak waarin uit de bewijsmiddelen bleek dat de verdachte bij zijn aanhouding als verdacht van overtreding van art. 8 WVW 1994 op 11 april 2005 geen rijbewijs kon tonen. Voorts was vastgesteld dat zijn rijbewijs reeds bij besluit van 6 september 2000 ongeldig was verklaard en dat de brieven dienaangaande, aangetekend en niet-aangetekend verzonden, niet retour zijn gekomen aan het CBR. Verder had het CBR het rijbewijs van de verdachte op 27 oktober 2000 ontvangen. Tot 16 juli 2007 heeft de verdachte tot slot geen nieuw rijbewijs aangevraagd. In dit geval oordeelde de Hoge Raad dat het hof uit deze feiten en omstandigheden heeft kunnen afleiden dat de verdachte bij zijn voornoemde aanhouding wist of redelijkerwijs moest weten dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard.50 Meer recent kwam de Hoge Raad in een vergelijkbare zaak tot dezelfde slotsom.51 In zijn conclusie voorafgaand aan dat arrest wees mijn voormalig ambtgenoot Machielse erop dat uit het ter terechtzitting ter sprake gebrachte Uittreksel Justitiële Documentatie van 21 december 2017 is op te maken dat de verdachte op 8 februari 2011 en op 22 december 2011 (de verdenking in deze zaak betrof het rijden zonder geldig rijbewijs op 14 april 2017) door de politierechter in Den Haag is veroordeeld voor het delict van art. 9 lid 2 WVW 1994, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de verdachte niet onbekend was met de procedures die leiden tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Maar voorts was ook nog aan de hand van verdachtes verklaring ter zitting vastgesteld door het hof dat de verdachte ‘geen rijbewijs meer had’.52 Ook een zaak waarin de verdachte bij zijn staandehouding verklaarde dat zijn rijbewijs ongeldig was verklaard omdat de betaling van de EMA cursus te laat zou zijn betaald, hield in cassatie stand. De omstandigheid dat de verdachte het daarmee niet eens was doet daar niet aan af, net zo min als het ter terechtzitting voorgehouden emailbericht van het CBR inhoudend dat de laatste betaling is gedaan, waarmee alles afgerond zou zijn en de verdachte naar de gemeente kon om een nieuw rijbewijs aan te vragen.53

10.7. Uit de in het voorgaande besproken zaken blijkt dat verzending van het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs aan het (juiste) adres van de verdachte en het niet retour komen van die poststukken niet voldoende is om de wetenschap van de verdachte van de ongeldigheid van zijn rijbewijs aan te nemen. Kennelijk kan daarvan wel een zeker vermoeden uitgaan, mits aannemelijk gemaakt is dat die verzending heeft plaatsgevonden, maar de lat om te komen tot het completeren van het bewijs voor het weten of redelijkerwijs moeten vermoeden dat het rijbewijs zijn geldigheid heeft verloren, ligt als gezegd hoger.54 De huidige procedure rondom het aanbieden van het besluit tot ongeldigverklaring door het CBR, maakt niet dat onomstotelijk vaststaat dat de rijbewijshouder daarmee persoonlijk bekend is geworden. Het lijkt erop dat dat bewijs enkel kan worden gevonden in de verklaringen van de verdachte zelf of in ontvangen van het rijbewijs aan het CBR en het uitblijven van het aanvragen van een nieuw rijbewijs. Een verklaring waaruit opgemaakt kan worden dat een besluit van het CBR onder ogen van de verdachte is gekomen, waarin staat dat een mogelijke consequentie van het niet (op tijd) meewerken met hetgeen bij dat besluit aan hem is opgelegd, het ongeldig verklaren van het rijbewijs is, haalt die drempel nog niet. Dat geldt gelet op de in het voorgaande besproken zaken zelfs in gevallen waarin ‘slechts’ bewezen hoeft te worden dat de verdachte ‘redelijkerwijs moest vermoeden’ dat zijn rijbewijs ongeldig was. Om met de (latere) woorden van Simmelink te spreken lijkt het erop dat er meer nodig is dan “een op een bestuursrechtelijke juiste wijze van toezending te baseren feitelijk bewijsvermoeden van bekendheid met de ongeldigverklaring”. Zie de noot van Simmelink bij HR 12 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1179, VR 2014/32, onder 6. Hij opteert daarin voor een de introductie van een wijze van bekendmaken van een beslissing tot ongeldigverklaring van een rijbewijs waarmee wordt bevorderd dat de rijbewijshouder persoonlijk bekend wordt met de beslissing. De wijze van verzending van beslissingen tot ongeldigverklaring van een rijbewijs biedt volgens hem onvoldoende garanties dat de betrokken rijbewijshouders daadwerkelijk bekend worden met de ongeldigverklaring, waardoor de handhaving van het verbod van art. 9 lid 2 WVW 1994 wordt bemoeilijkt en een bedreiging vormt voor de verkeersveiligheid. Het lijkt erop dat de praktijk op dit punt dan ook aangepast gaat worden. In een brief aan de Tweede Kamer van 17 september 2018, inzake Maatregelen verkeersveiligheid,55 kondigt de Minister van Justitie en Veiligheid een wijziging van de te volgen procedure door het CBR aan, alsmede een verbeterde wijze van verbaliseren:

“Succesvolle vervolging voor rijden zonder geldig rijbewijs

Voor succesvolle vervolging van het rijden met een ongeldig of geschorst rijbewijs is vereist dat de persoon die van dit feit wordt verdacht, weet of redelijkerwijs moet weten dat het rijbewijs is geschorst of ongeldig is verklaard. In de praktijk leveren deze zaken nogal eens bewijstechnische problemen op, omdat de Hoge Raad in de afgelopen jaren strengere eisen aan het bewijs van de wetenschap is gaan stellen6. Het is niet langer voldoende dat het door het CBR aangetekend verstuurde besluit, met de mededeling dat een rijbewijs ongeldig is verklaard of geschorst, niet retour is gekomen. Daarom zal het CBR besluiten in persoon laten uitreiken en laten tekenen voor ontvangst. Het CBR bereidt de benodigde aanpassingen in de bedrijfsvoering momenteel voor, zodat deze wijze van verzending zo spoedig mogelijk kan plaatsvinden. Daarnaast is het format van het proces-verbaal voor rijden zonder geldig rijbewijs aangepast, waardoor politieagenten de mededeling van de ongeldigheid of schorsing van het rijbewijs en de verklaring van de verdachte op dit punt gemakkelijker kunnen vastleggen. Door dit expliciet in het proces-verbaal op te nemen, kan de bestuurder zich bij een volgende staandehouding niet meer verweren door te stellen dat hij niet wist dat zijn rijbewijs ongeldig of geschorst is.

6 Zie o.a. de volgende arresten van de Hoge Raad, ECLI:NL:HR:2012:BW6673,ECLI:NL:HR:2012:BV8246 ECLI:NL:HR:2017:2587, ECLI:NL:HR:2018:991, ECLI:NL:HR:2018:9957.”

10.8. Ik rond deze algemene beschouwing af. De verwachting dat de toevoeging van het bestanddeel ‘redelijkerwijze moet weten’ aan de voorloper van art. 9 lid 2 WVW 1994, bij de huidige stand van zaken tot de beoogde vergroting van het bewijsgemak leidt, is dunkt mij geen bewaarheid geworden.56 Voor de handhaving van de verkeersveiligheid is dat geen goede zaak. Het laten verslappen van de gestelde hoge eisen is vanuit het strafrecht bezien echter niet goed mogelijk, gelet op de aard van het delict van art. 9 lid 2 WVW 1994 en daarop gestelde straf – welk strafmaximum nog verder verhoogd zal worden, als het aan de ontwerp-wetgever ligt. Een aanpassing van de praktijk van de handhaving ligt dan ook meer voor de hand, en die is thans ook aangekondigd. Van de mate waarin die aanpassingen geëffectueerd zullen worden hangt dan ook af, of in cassatie het aantal vernietigingen wegens bewijsgebreken op het punt van art. 9 lid 2 WVW 1994 significant zal kunnen teruglopen.

Ongeldigheid van het rijbewijs

12.1. Nu uit de bewijsvoering van het hof in niet kan worden afgeleid dat na de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs aan de verdachte geen ander rijbewijs voor het besturen van een motorrijtuig van de betrokken categorie was afgegeven, terwijl dit bestanddeel wel bewezen verklaard is, slaagt het middel ook op dit punt.60